الفصل الأول: تعريف الموازنة العامة وكيفية تحضيرها وتنفيذها

I. تعريف الموازنة العامة وعلاقتها بالسياسات العامة

عَرَّفَت المادة 3 من قانون المحاسبة العمومية اللبناني الموازنة بأنها صك تشريعي تُقدّر فيه نفقات الدولة، ووارداتها، عن سنة مقبلة، وتُجاز بموجبه الجباية والإنفاق

وتتولى السلطة التنفيذية في لبنان مهمة إعداد الموازنة العامة. فمجلس الوزراء هو الذي يرسم السياسة المالية والاقتصادية العامة للبلاد ويحدد أولويات الإنفاق. وتترجم الموازنة بأرقام برنامج عمل الحكومة وخياراتها السياسية والاقتصادية والمالية

على الموازنة العامة أن تكون منتجة وتساهم في الإنماء الاقتصادي والاجتماعي للمجتمع غير أن قانون وآلية إعداد الموازنة العامة يشتملان ضمناً على حدود لتأمين هذه المستلزمات، كما وأن الموازنة عرضة للتأثر المباشر لتدخُّل بعض المنظمات الدولية كصندوق النقد الدولي والبنك الدولي والاتفاقات الجمركية وغيرها، والتي من شأنها أن تحدد توجهات الموازنة العامة في غالب الأحيان. كما أن للظروف الخاصة التي مرّ بها لبنان من حروب وتبعاتها أثر كبير على إدارة المالية العامة وما آل إليه وضع الخزينة اللبنانية

يهدف هذا الكتيّب إلى إرشاد منظمات المجتمع المدني إلى كيفية فهم مضمون وآلية إعداد وتنفيذ الموازنة العامة وسبل التأثير المتاحة على تحديد مضمونها بما يخدم مصالح مشاريع هذه المنظمات والفئات التي تستهدفها

المرسوم رقم 14969 تاريخ 30/12/1963

II. مبادئ الموازنة العامة

1. مبدأ سنوية الموازنة

تتطابق السنة المالية للموازنة في لبنان مع السنة المدنية: فهي تبدأ عموماً في الأول من كانون الثاني وتنتهي في 31 كانون الأول

المادة 114 من قانون المحاسبة العمومية

الاستثناءات على مبدأ سنوية الموازنة

1. قوانين البرامج
تُعنى بهذه القوانين الأشغال والأعمال الكبرى التي يتطلب إنجازها عدة سنوات والتي لا تقبل التجزئة:كبناء المطارات، الجسور، والأنفاق، إلخ

2. تدوير الاعتمادات
يعني التدوير نقل الاعتمادات أو أرصدتها  التي لم تستعمل من موازنة السنة المنتهية إلى موازنة السنة التالية، وذلك لاستعمالها للغاية ذاتها التي خصصت لها في الأصل. فهو تمديد جزئي لبعض بنود الموازنة لسنة ثانية. ويبرر هذا الإجراء تفادي الهدر في الإنفاق، بحيث لا تسعى الإدارات المعنية إلى إنفاق اعتماداتها متى شارفت سنة الموازنة على نهايتها، كي لا تخسرها.

3. الموازنات الإثنا عشرية
د يتأخر مجلس النواب في إقرار موازنة السنة الجديدة، ويكون قد انتهى العمل بالموازنة السابقة بانتهاء السنة المالية للموازنة، غير أن العمل الحكومي لا ينقطع. فيتم حينها الإجازة المؤقتة بالإنفاق للحكومة – لمدة شهر أو أكثر- ريثما يصار إلى إقرار الموازنة الجديدة.
توضع الموازنات الإثني عشرية على أساس الاعتمادات الدائمة المرصدة في موازنة السنة السابقة مع الأخذ بعين الاعتبار ما أضيف إليها وما أُسقط منها من اعتمادات دائمة.
تقسم هذه الاعتمادات على 12 شهراً فتشكل موازنة كل شهرمن السنة المالية الجديدة 1/12 منها.

4. الاعتمادات الإضافية
‌أ. الاعتمادات الإضافية التي تتطلب إجازة مسبقة من مجلس النواب (الاعتمادات الت(كميلية والاستثنائية
قد يتبين خلال السنة المالية الجارية للموازنة أن الاعتمادات الأساسية الملحوظة فيها لمرفق ما لم تكن كافية، أو قد تستجد ظروف لم تكن متوقعة لدى إقرار الموازنة (كارثة طبيعية، حرب...)، فيتوجب حينها تأمين هذه الاعتمادات الإضافية. ويقر المجلس النيابي الاعتمادات اللازمة على طلب من الحكومة.

ب. بالاعتمادات الإضافية التي لا تتطلب إجازة مسبقة من مجلس النواب
يمكن للحكومة تأمين الاعتمادات الإضافية اللازمة، دون الرجوع إلى مجلس النواب في الحالات التالية

2. مبدأ وحدة الموازنة

الاستثناءات على مبدأ وحدة الموازنة

1. الموازنات الاستثنائية
تعنى هذه الموازنات بالنفقات الاستثنائية (كإعادة الإعمار ما بعد الحروب مثلاً) التي تتطلب بطبيعة الحال موارد استثنائية لتغطيتها. فتتشكل هذه الموازنات من إيرادات استثنائية، أو من القروض، أو من مأخوذات من مال الاحتياط، شرط أن تخصص لنفقات إنشائية.

2. الموازنات المستقلة
يترتب عن تطبيق مبدأ اللامركزية تعدد موازنات الأشخاص المعنوييين العامين. ونعني بهذه الفئة البلديات والمؤسسات العامة التي تتمتع بالاستقلال الإداري والمالي عن الدولة. ففي حين أن الموازنات البلدية مستقلة تماماً عن موازنة الدولة العامة، تظل موازنات المؤسسات العامة مرتبطة بهذه الأخيرة بحيث يحسب الفائض في موازنة المؤسسة العامة ضمن واردات الموازنة العامة، ويغطى العجز فيها من الموازنة العامة. تتميّز هذه الموازنات بالتالي:

3. الموازنات الملحقة
هي موازنات خاصة لبعض المرافق العامة التي تدار بطريقة تجارية، والتي تتمتع باستقلال مالي دونما التمتع بشخصية معنوية مستقلة عن الدولة. فتقر موازناتها وقطع حسابها مع تلك العائدة للدولة من قبل مجلس النواب، ويحسب الفائض في موازناتها ضمن واردات الموازنة العامة، ويغطى العجز فيها من الموازنة العامة.

4. الحسابات الخصوصية في الخزينة
تتألف هذه الحسابات من المبالغ التي تدخل إلى الخزينة أو تخرج منها بصورة مؤقتة، ضمن حسابات خصوصية غير حسابات الموازنة. ذلك لتظهر حسابات الموازنة على حقيقتها دون الأرقام العابرة التي تدخل أو تخرج من الخزينة.
غير أنه في التطبيق، غالباً ما تستعمل هذه الحسابات لإخفاء الحجم الحقيقي للنفقات العامة.

3. مبدأ شمول الموازنة

إن مبدأ شمول الموازنة قريب جداً من مبدأ وحدة الموازنة. غير أن الأول يتعلق بمضمون الموازنة، بينما الثاني يتعلق بشكلها.
فمبدأ الشمول يقضي بأن تكون النفقات مفصولة عن الواردات، وأن يظهر القسمين بكامل مبالغهما دون مقاصة بينهما أو اقتطاع منهما.
فقد جاء في المادة 51 من قانون المحاسبة العمومية:
"تقيّد الواردات المقبوضة برمتها في قسم الوارداتمن الموازنة."
يمكّن هذا المبدأ، من خلال دخول جميع الواردات في صناديق الخزينة، من معرفة الحجم الفعلي للاقتطاع الضريبي من مجموع الناتج الوطني، كما ويمكّن من معرفة حجم الانفاق العام من خلال خروج جميع النفقات من صناديق الخزينة.

الاستثناءات على مبدأ شمول الموازنة

1. علاقة الموازنات المستقلة والموازنات الملحقة بالموازنة العامة:
2. اعتماد مبدأ الصوافي في قيد حاصلات بعض الرسوم:
   ويعتمد هذا الاستثناء لأسباب تقنية وعملية.

4. مبدأ الشيوع في الموازنة

الاستثناءات على مبدأ الشيوع

2. تخصيص بعض الواردات لنفقة معيّنة لاعتبارات الثقة:
يتم اللجوء إلى هذا الإجراء عندما تريد الدولة طرح سندات دين على خزينتها، وترى أن الثقة بملاءتها غير كافية لاستجلاب الاكتتابات المطلوبة، فتخصص موارد معينة لتأمين نفقات أعباء هذا الدين وتسديد أقساطه. ذلك لضمان الدين وإشاعة الثقة بملاءتها.

3. تخصيص بعض الواردات لنفقات ذات صلة بها:
وهو عندما تضاف نسب معيّنة على بعض الضرائب والرسوم لتغطية نفقات ذات صلة بموارد هذه الضرائب.

4. تخصيص بعض الواردات لصالح البلديات:
تقطع "مديرية الخزينة والدين العام" في وزارة المالية اللبنانية سنوياً النسب التالية من المبالغ المحصلة لصالح البلديات:

5. تخصيص واردات المرافق ذات الموازنات الملحقة والمستقلة:
تخصص واردات المرافق والإدارات والهيئات التي تتمتع باستقلال مالي وإداري وبالشخصية المعنوية، لتغطية نفقاتها.

6. الأموال المقدمة للدولة مشروطة بوجهة إنفاق معيّنة:
نصت المادة 52 من قانون المحاسبة العمومية على ما يلي: "تُقبل بمرسوم، يتخذ في مجلس الوزراء، الأموال التي يقدمها للدولة، الأشخاص المعنويون والحقيقيون، وتقيّد في قسم الواردات من الموازنة. وإذا كانت لهذه الأموال وجهة إنفاق معيّنة، فتحت لها بالطريقة نفسها، اعتمادات بقيمتها، في قسم النفقات."

5. مبدأ التوازن في الموازنة

1. تخفيض النفقات.
2. تغطية الفرق بمأخوذات من مال الاحتياط، إذا كان ذلك ممكناً
3. إيجاد موارد جديدة."

III. مما تتألف الموازنة العامة؟

تتألف الموازنة العامة من قسم النفقات وقسم الواردات

1. التفقات

- هذا التصنيف للنفقات هو وفق تنسيب النفقة، أي نسبتها إلى الاعتماد المخصص لها في الموازنة.
- إلى جانب هذا التقسيم، هناك تقسيم آخر، هو وفقاً للتصنيف الوظيفي للنفقات، وهو معتمد لتسهيل معرفة ما ينفق من قبل كل وزارة أو إدارة على نشاطاتها وأعمالها، وهو كالتالي:

2. الواردات

يقسم إذاً الباب إلى فصول، وتقسم الفصول إلى بنود، وتقسم البنود إلى فقرات، والفقرات إلى نبذات. غير أنه من النادر أن يتوسع التصنيف ليصل إلى النبذات بالنسبة للواردات إذ أنه من الصعب تقديرها مسبقاً بدرجة عالية من التفصيل.

IV. كيف تُقدّر النفقات والواردات؟

1. تقدير الواردات

1. تحصيلات السنة الأخيرة التي أُنجز مشروع قطع حسابها.
2. تحصيلات الأشهر المنصرمة من السنة الجديدة.

ولوزير المالية ان يعدل التقدير على أساس أوضاع يعتمدها، على أن يبرر أسبابها."

هذا ما ذُكر في النصوص، غير أن هذا النوع من التقدير يبقى مرهوناً في الواقع بتوافر المعلومات الدقيقة والاحصاءات عن التحصيلات المذكورة أعلاه، كما ومن شروط نجاحه التقيُّد بالتجرد والابتعاد عن الخلفيات السياسية، وهي أمور ما يزال يفتقدها لبنان.

2. تقدير التفقات

هنالك نوعان من النفقات:

ينعكس هذا التقسيم للنفقات على تقسيم الاعتمادات العائدة لها، فتقسم هذه الأخيرة على اعتمادات محددة واعتمادات تقديرية (يرجى مراجعة الملحق رقم 2 للمزيد من المعلوات حول كيفية طلب الاعتمادات).

V. إعداد الموازنة العامة

المرحلة الأولى: إعداد الموازنة لدى الوزارات أو الإدارات المختصة

قبل نهاية شهر أيار من كل سنة يضع كل وزير مشروعاً بتقديرات نفقات وزارته عن السنة التالية وفق التوجيهات المحددة في تعميم وزير المالية، ويرسله إلى وزارة المالية مرفقاً بالمستندات والإحصاءات والإيضاحات الضرورية لتبرير الاعتمادات المطلوبة.

في التطبيق:تبدأ الوزارات بإعداد مشاريع موازناتها في الأشهر الأولى من السنة، ليتسنى لها الوقت لإنجازها بنهاية شهر أيار:

المرحلة الثانية: توحيد الموازنات في وزارة المالية

المرحلة الثالثة: مناقشة وإقرار مشروع الموازنة في مجلس الوزراء

المرحلة الرابعة: درس مشروع الموازنة وإقراره في مجلس النواب

1. مهلة درس وإقرار الموازنة

لا يجوز للحكومة أن تستعمل هذا الحق، سوى في حال كانت قد أودعت مشروع الموازنة قلم مجلس النواب قبل 15 يوماً على الأقل من بدء عقده العادي.

2. دور لجنة المال والموازنة:

عند انتهائها من درس مشروع الموازنة، ترفع اللجنة تقريرها، مع تعديلاتها، إلى رئاسة مجلس النواب، التي توزعه بدورها على النواب للاطلاع عليه قبل المناقشة العامة.

3. المناقشة العامة للموازنة في مجلس النواب

تشكل المناقشة العامة المرحلة السياسية من مراحل مناقشة الموازنة، خاصةً بعد أن درجت عادة نقل جلساتها عبر وسائل الإعلام. فغالباً ما تتطور مناقشة الموازنة إلى مناقشة سياسة الحكومة، وتقديم طلبات خاصة بمناطق النواب الانتخابية.

4. ماذا ينتج عن إقرار الموازنة؟

من سلبيات هذه التعديلات كونها تدرس على نحو مستقل، مما يؤثر سلباَ على توازن الموازنة وفعاليتها.

VI. تنفيذ الموازنة العامة

1. تنفيذ الواردات:

كما سبق وذكرنا، تقوم وزارة المالية بتأمين القسم الأكبر من الواردات، من خلال الضرائب والرسوم التي تحصلها. وتقوم بعض الإدارات الأخرى بتحصيل بعض الواردات أيضاً، لصالح الخزينة العامة.

2. تنفيذ النفقات:

• إعطاء الإذن بالإنفاق،
• مراقبة عقد هذه النفقات،
• إصدار حوالات دفعها،
• دفع قيمها.

وذلك من خلال شبكة من الضوابط تهدف إلى منع النفقات غير القانونية، تفصّل كالتالي:

VII. الرقابة على تنفيذ الموازنة العامة

• المحاسبة في مجال تنفيذ الموازنة شبه معدومة في لبنان. فلديوان المحاسبة صلاحية إجراء التدقيق المؤخر لحسابات الإدارات. غير أن هذا الأخير لا يمارس الرقابة المؤخرة إلاّ نادراً، ذلك لأن الرقابة المسبقة تستحوذ على معظم وقته. وهي في واقع الأمر تكراراً لما تقوم به وزارة المالية في هذا المجال. غير أن الكثير من المؤسسات المستقلة لا تخضع قانوناً سوى للرقابة اللاحقة (كمجلس الإنماء والإعمار والصندوق المركزي للمهجرين) مما يجعلها بمنأى عن أي رقابة بالنسبة لتنفيذ موازناتها.
• كما وأن وضع موازنات مستقلة للمؤسسات العامة من جهة أخرى وكونها لا تقدم أي توقعات أو أدنى تخطيط في مشاريع موازناتها، يؤدي إلى الغياب في ضبط عملياتها المالية، مما حذى ببعضها إلى ترتيب عبء تسديد ديونه على الدولة من جرّاء لجوئه إلى الاستدانة بكثافة ( كما هي حال مؤسسة كهرباء لبنان مثلاً).
• ومن جهة أخرى، لا يحظى قطع الحساب بنقاش جدي من قبل مجلس النواب، أو من قبل النقابات الاقتصادية أو المجتمع المدني.

الفصل الثاني: دور المجتمع المدني في التأثير على الموازنة العامة

I. الموازنة العامة وتأمين النمو الاقتصادي والاجتماعي في لبنان

موازنة الاعتمادات وموازنة البرامج والآداء

أمّا في لبنان، فلا وجود لخطة اقتصادية طويلة الأمد تُحدد الإنفاق وفقاً لتقديراتها، ولا حتى استراتيجيات متعلقة بالقطاعات متفق عليها بين الوزراء. فلا يتعدى مخطط الانفاق العام السنة الواحدة سوى في حالة مشاريع تطوير البنى التحتية (الذي بدوره نادراً ما يخضع لتحليل موضوعي). ولا تخطيط واستشراف في الوزارات المعنية بالشأن الاجتماعي مما يؤدي إلى خدمات دون المستوى.

وغالباً ما تأتي إلتزامات الحكومات في بياناتها الوزارية عمومية، لا تلزم بالتطبيق. فالتنسيق بين الوزارات للتوافق حول الموازنة ولتأمين انضباط مالي غير وارد في لبنان لعدم التضامن بين الجهات الممثلة في مجلس الوزراء. والصرف في المطارح غير المناسبة والفشل في تطبيق الانضباط المالي هذا يؤدي إلى العجز والفشل في تأمين النمو الاقتصادي والاجتماعي المنشود من قبل المواطن اللبناني الذي يشعر بأنه يدفع ثمن المشاريع غير المجدية ولايستفيد من خدمات ومساعدات الدولة بشكل فعّال.

من هنا، وبغياب استرتيجيات طويلة الأمد، تتجلى الضرورة الملّحة إلى محاولة ترتيب أولويات الانفاق بما يخدم حاجات المجتمع. وللمجتمع المدني دور كبير يمكنه القيام به في هذا المجال من خلال لفت النظر إلى الحاجات الفعلية لمختلف قطاعات المجتمع، اقتراح أولويات الانفاق في ما خصها وترشيد هذا الانفاق بحيث يصبح أكثر "ذكاءً" وإنتاجية وفعالية. فمن الممكن تحويل الموازنة إلى أداة اقتصادية واجتماعية فاعلة وإن كانت مقيّدة. وهنالك دائماً مجال واسع للتشاور غير الرسمي، فالقوى السياسية والاقتصادية تؤثر على تمرير الموازنة. ويجب أن يتوسع نطاق المشاورة ليشمل ممثلي المجتمع المدني.

فعلى الفاعلين في المجتمع المدني فهم آلية إعداد الموازنة ومضمونها لمعرفة المجالات والمراحل التي يمكنهم التأثير من خلالها بما يخدم مصلحة المجتمع.

II. المراحل الممكن التدخل من خلالها للتأثير على قرارات تحديد الموازنة العامة

1) في مرحلة إعداد الموازنات لدى الوزارات والإدارات المختصة

2) في مرحلة توحيد الموازنة في وزارة المالية

3) في مرحلة درس وإقرار الموازنة في مجلس الوزراء

4) في مرحلة إقرار الموازنة في مجلس النواب

5) في مرحلة تنفيذ الموازنة وما بعد التنفيذ

6) في مجال الرقابة والمحاسبة

على المجتمع المدني أن يلعب دور فاعل في مجال محاسبة الحكومة على كيفية تنفيذها الموازنة العامة من خلال نشر التحاليل والدراسات العلمية الموضوعية حول هذه العملية عبر وسائل الإعلام ومن خلال رفعها إلى المراجع المختصة.

III. المجالات الممكن لمنظمات المجتمع المدني التأثير من خلالها في الموازنة العامة

فالإنفاق الاجتماعي والإنمائي يشمل، بالاضافة إلى الاستثمار المباشر، مصاريف أخرى، هي: المصاريف الصرفة والاستثمار غير المباشر.

فعلينا، لدى درس الموازنة وإمكانية تأثير المجتمع المدني عليها، البحث عن إمكانية التأثير على هذه الفئات الثلاث.

على منظمات المجتمع المدني النظر إلى أبواب وفقرات وبنود الإنفاق في الموازنة العامة بحسب الهدف الذي تصبو إليه والمواضيع التي تعنى بها، من:

• مساعدات ومنح
• بحسب الفئات التي تعنى بها (أيتام، بيئة، جندر، تربية...)
• الموازنة ككل (إذا كانت المنظمة تعني بالسياسة العامة...)